深圳商报记者 董超文
通讯员 虞海霞 唐和开
2005年11月1日，《深圳市基本生态控制线管理规定》及《深圳市基本生态控制线范围图》颁布施行，974.5平方公里的土地被划入基本生态控制线，线内禁止进行建设。
城市规划大多属于建设规划，是指导城市建设的重要依据。深圳率先编制控制建设的规划，在国内外引起强烈反响。基本生态控制线的划定，在国内尚属首次，也是国内规划界的一次创新，表明深圳规划管理正逐渐走向法制化。
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规划着眼城市可持续发展
经过２０多年城市社会经济的快速发展，深圳城市建设用地的持续快速扩张，城市自然生态空间总量逐年减少，城市生态资源面临巨大压力。
深圳城市规划承载了国家和规划行业的众多厚望，其理念和技术方法也一直走在全国前列。当前世界各国都非常重视生态建设和环境保护，都把保护环境放到关系人类的生存与发展的高度。本着“对城市负责、对子孙后代负责的”态度，深圳城市规划人的眼光始终关注着以保护生态来实现城市可持续发展的道路上。
早在２００３年出台的《深圳市近期建设规划（２００３－２００５年）》中，深圳就在国内首次创新性地提出了“基本生态控制线”的概念。
所谓基本生态控制线，是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合本市实际情况划定的生态保护范围界线。
我市基本生态控制线的划定，经历了科学调研、广泛征求意见、不断完善的过程，经过了草案编制、意见征询、公开展示、上报审批等四个阶段。划定过程中，充分听取了社会各方面的意见和建议，体现出科学性、统筹性及公众参与性三大特点，彰显了现代政府注重公众参与的理念。
２００４年８月，规划部门以市政府批准的《深圳市近期建设规划（２００３－２００５）》中划定的１１００平方公里初步范围为基础，结合了现有各层次规划以及正在编制的组团规划，运用ＧＩＳ地理信息系统等现代分析手段详细落实各控制点坐标，形成了基本生态控制线的初步方案。
２００４年９月，当时的市规划局将初步方案送交各区政府，根据各区政府进行的意见征询，经过多次反复推敲和综合协调之后，１０月中旬完成了基本生态控制线和管理规定草案，控制范围约１０２７平方公里。
１０月至１２月，市规划局又组织了草案的意见征询，对各区政府及下属各部门进行更广泛的交流与沟通，期间走访了各区政府和部分街道办，对反馈意见涉及的重点地段和重要问题逐一进行了踏勘与分析研究，按照慎重处置现状已建用地、严格控制新增开发用地、坚持规划延续性和刚性三项原则，对以下四类情形作出用地范围修订：符合已批规划不严重影响生态系统与城市结构市区政府确定的重要产业园区及重大建设项目；拆除可能性不大的高强度建成区。
２００５年２月１日，我市召开专题会议，会议原则同意基本生态控制线范围和拟订的管理规定，并提出进一步修改完善的意见。会后市规划局根据专题会议精神，结合宝安、龙岗两区新提出的调整建议，对基本生态控制线划定成果进行了完善：对市级重大项目拟选址用地进行了调整；对基本生态控制线范围内的４１５宗已签订土地使用权出让合同但尚未开工的建设项目进行了全面清查，将临近建成区的１８１宗建设项目用地调出基本生态控制线范围；针对其余无法调整的已批用地在管理规定中妥善制定了相应的处理办法，调整后的基本生态控制线范围约９８４．７平方公里。
为充分征求公众意见，市规划局于２００５年６月２９日至７月１３日组织开展了深圳市基本生态控制线划定方案公开展示工作。７月份市规划局还组织开展了基本生态控制线巡察活动。市规划委员会非公务人员委员、市民代表、市环保、水务、国土房管、农林渔业、城管等局人员、媒体记者以及规划局相关人员等一行６０多人参加了此次巡察活动，引起了社会各界的广泛关注。公示期间共收到１６２份反馈意见，９１％ 赞成我市划定基本生态控制线，７９％赞成或基本同意划定方案。通过对反馈意见的汇总、整理与分析，按照基本生态控制线方案调整的基本原则对基本生态控制线进行了完善，调整后全市基本生态控制线范围约 ９７４．５ 平方公里。
２００５年９月８日《深圳市基本生态控制线管理规定》及依照《深圳市基本生态控制线管理规定》划定的《深圳市基本生态控制线范围图》在市政府四届九次常务会议上审议通过。会后市规划局按照会议精神，对市重大项目的发展备用地进行了统筹考虑，局部微调，最终确定基本生态控制线范围的土地面积为９７４平方公里。２００５年１１月１日，基本生态控制线范围图和管理规定颁布实施。
市规划部门有关负责人表示，守住这９７４平方公里的绿地，深圳要想提供建设国际化城市必需的良好的自然生态环境才有希望。这是一条“绿线”，一条保护深圳生态的生命线。对于深圳这么一个土地资源非常有限的城市，将超过全市总面积二分之一的土地划定在“基本生态控制线”范围内，划为严格进行建设控制的范围，力度之大、决心之大，绝无仅有，鲜明地体现了坚持科学发展观和我市保护生态环境的决心和勇气。
专家表示，划定“基本生态控制线”，将占城市二分之一以上的土地划入生态保护范围，这种自我约束、自我节制的行动，充分显示了深圳人对城市发展的清醒认识，这是一件为“为子孙后代着想”的好事。通过划定基本生态控制线并向社会公布，可以对基本生态控制线范围内的土地强制性地进行严格保护，接受全社会的监督。此举是贯彻科学发展观的具体体现，是实施深圳市委、市政府确定的建设生态城市战略目标下的具体行动，也是落实“效益深圳”、“和谐深圳”指导思想的重要举措，对深圳未来的可持续发展意义深远。
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五部分土地构成
基本生态线范围
基本生态控制线的划定依据了有关法律、法规和城市规划，同时参考了国内外有关生态城市的技术标准。深圳市全市陆地总面积为１９５２．８平方公里，是全国少数几个人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。本次基本生态控制线方案的划定，综合考虑了城市长远发展的建设需求，同时又兼顾了保持相对良好的生态环境的需要，划定的土地面积约为９７４平方公里，由８处大型区域绿地和１８条城市生态廊道组成，除去线内已建设的道路、市政设施、原农村居民点等，并加上规划建成区内约１５９平方公里的绿地面积，全市总的生态用地面积可以达到１０９３．７平方公里，约占全市总用地的５６％。
基本生态线内的土地主要是有关法律、法规和规范中明确的需要妥善保护的土地，少部分是城市规划中为保持城市布局结构的合理性而确定的必须保护的土地。具体为六部分土地叠加而成。
一、一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园。依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境森林法》、《基本农田保护条例》、《广东省风景名胜区条例》、《深圳市经济特区环境保护条例》等相关法律、法规，上述各类型地区的土地均属于法定必须妥善保护的土地，并在各部门划定的控制线或编制的专项规划中对其规模及空间范围均有明确规定。
二、坡度大于２５％的山地、林地以及特区内海拔超过５０米、特区外海拔超过８０米的高地。根据国家《城市用地竖向规划规范ＣＪＪ８３－９９》的要求，坡度大于２５％的城市用地不适宜进行开发建设；此外，为保持深圳特有的地形地貌特征不被改变，保护好山体的动植物资源不被破坏，考虑到深圳北高南低的地形条件，将城市建成区外围特区内海拔超过５０米、特区外海拔超过８０米的高地纳入基本生态控制线。
三、主干河流、水库及湿地。主干河流、水库及湿地是城市生态系统的重要组成部分，对调节生态系统与维护生态平衡均具有十分重要的作用，依据《湿地公约》、《中华人民共和国环境水法》、《深圳市经济特区饮用水源保护条例》的要求，将主干河流、水库及湿地纳入基本生态控制线进行管理是十分必要的。
四、维护生态系统完整性的生态廊道和绿地。深圳的城市建设从一开始就确定了组团式发展的城市结构，组团与组团之间用绿化隔带加以分隔，既保持了组团发展的相对独立性，又避免了城市连片无序蔓延，同时也加强了各生态系统之间的联系，这一规划理念在深圳各阶段发展过程中均得到了很好的贯彻执行，在《深圳市城市总体规划（１９９６－２０１０）》、《深圳市绿地系统规划》中对其功能、作用与位置均有明确规定。
五、岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域，以及其他需要进行基本生态控制的区域。
六、其他需要进行基本生态控制的区域。
以上类型土地相互叠加组合，构成了我市大型区域绿地的背景和相互联系的生态廊道，并形成了一个完整连续的生态体系。
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控制线范围内禁止建设
基本生态控制线成为我市的生态“高压线”，这一条线划定之后，除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园以外，我市禁止在基本生态控制线范围内进行建设。
道路交通设施由于要联系城市各功能片区，不可避免的要穿越部分生态区域；市政公用设施通常布置在远离规划建成区的地段，大型市政走廊要跨区域连通，也难免占用基本生态控制线内的土地；旅游设施和公园的建设与基本生态控制线无原则性冲突。因此，上述四类建设项目在必须的前提下，可以在基本生态控制线范围内进行建设。但在具体建设过程中仍需进行严格的控制与管理，要作为对环境影响重大的项目依法进行可行性研究、环境影响评价及规划选址论证，在规划选址批准之前应在市主要新闻媒体和政府网站公示，公示时间不少于３０日。已批准的上述建设项目，要优先考虑环境保护，加强各项配套环保及绿化工程建设，严格控制开发强度。
《深圳市基本生态控制线管理规定》要求，各有关部门应严格遵守有关要求。对擅自调整基本生态控制线、擅自审批建设项目或徇私舞弊等失职行为，对主管领导和直接责任人员将给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
在实施过程中，考虑到基层居民的实际情况，我市决定启动生态控制线的优化调整，对生态控制线的动态调整纳入常态化管理范畴。优化调整主要包括调入和调出两方面。调入主要依据各层次规划深入分析，结合法定图则的编制，将有利于强化生态功能的部分线外用地进一步纳入生态线内，合理增加生态线范围；调出重点考虑确因国家、省、市重大建设需要及部分现状集中成片的建成区（尤其是生态线划定前已存在的），对这部分用地进行优化调整，适当缩减生态线控制范围。优化调整的基本原则是占补平衡、控制总量规模不减，强调结构、保障生态系统完整，综合协调、衔接相关规划内容，兼顾发展、适当预留发展空间等。
同时，我市规定，调整控制线要依照严格程序进行。一、市规划主管部门依据国家、省重点项目相关批准文件，依法组织环境影响评价，编制基本生态控制线调整方案；二、调整方案应征求市政府相关职能部门和区政府意见；三、市规划主管部门应将调整方案公示，并通过召开论证会、听证会等形式广泛征求意见；四、调整方案根据有关意见论证修改后，报市城市规划委员会审议；五、调整方案审议通过后，报市政府批准，并在市主要新闻媒体和政府网站上公布。
随着基本生态控制线的划定，市规划国土委还全面加强了线内土地的精细化管理，启动生态控制线内用地的细分生态区位、分级分类管理研究，并探讨编制生态恢复专项规划和实施计划的可行性。
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针对不同情况
规划东西海岸
基本生态控制线的划定，是深圳在保护生态环境、实现城市可持续发展中的一个重要要举措，生态保护在深圳城市规划人的探索中不断得到深化和完善。
早在２００７年，我市东部滨海规划以及《大鹏半岛保护与发展规划实施策略》针对深圳东部滨海地区发展和保护面临的主要问题，理清发展和保护的目标与对策，提出了在保护中开发。大鹏半岛的发展目标是，建设国际一流水准的生态型滨海旅游度假胜地，强化最严格的生态环境保护，强调人与自然的可持续发展，强力推行高水准的开发建设。
２００８年３月，规划部门公布《深圳滨海（深圳河）岸线整体城市设计研究》方案。该方案把深圳２３０余公里的海岸线划分为东、中、西三部分。该方案将深圳从东到西海岸线全部囊括在内一体规划，包括了大亚湾、大鹏湾、深圳湾和珠江口东岸滨海岸线，深圳河―莲塘河―沙头角河滨河岸线，海岸线全长２３０余公里，影响范围约４４０平方公里。 规划将深圳东、中、西滨水岸线分别定位为生态、生活、生产三大主题，采取生态恢复可持续发展、滨水公共生活和高度集中开发三种不同的发展策略。
东部岸线以大鹏半岛为主，这里也一直被誉为深圳“最后的桃花源”。由于该区域生态敏感度高，历史与人文资源丰富，而且有大量的天然沙滩分布，方案将其定位为生态主题岸线，未来将瞄准国际性的滨海旅游度假区、深圳特色文化产业基地、新兴海洋产业基地进行开发建设。
中部岸线拥有红树林保护公园这个国家级自然保护区，按照方案，在中部岸线上，深圳湾将成为深圳现代化滨海城市生活的集中展示区，政府将对这里进行集中投入和深度设计，而在后海填海区、深圳河等区域，则将成为深圳推进深港广泛合作的示范区以及迈向国际化的重要门户区。
西部岸线涵盖南山与宝安两区的海岸线，这里有西部重要的港区大铲湾，又是规划中的深圳未来中心区、总部经济中心。但在该区域滨海开发也还存在诸多不足，如自然岸线丧失殆尽，生活岸线比例严重不足；大型交通设施进一步集聚，滨水区与城市中心分离等。针对这些特点，方案提出将其打造成为珠江东岸的产业、交通走廊，深圳市物流交通枢纽和现代化港口集聚区，以及深圳市高端产业集聚基地。
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以人为本
保护生态环境
深圳的生态保护，其出发点是实现城市的可持续发展，而其核心则是以人为本的规划理念。
２０１０年１月，在广东省委全会上，深圳的绿道网建设得到省委省政府的充分肯定，认为深圳绿道将自然保护区、公园、水库、旅游景区、滨海区等有兴趣点串联起来，赋予绿道旅游观光、体育休闲、生态文化、历史人文等丰富内涵。
根据规划，深圳将用５年左右的时间建成总长约２０００公里的绿道网络，由２条区域绿道、２条滨海风情线、１条城市活力线、３条滨河休闲线、１６条山海风光线组成。其中，区域绿道３００公里，城市绿道５００公里，社区绿道１２００公里。建成后，深圳每平方公里将有一公里的绿道，市民５分钟可达社区绿道，１５分钟可达城市绿道，３０至４０分钟可达区域绿道。长约２０００公里的绿道网将整合全市现有的１０００个公园、广场、文物古迹、风景名胜区、旅游度假区等，实现三级绿道的有机串联和衔接。
对深圳人来说，上述三级绿道的建成，意味着只要出门，就可以一路骑行无阻到达珠三角任何城市。以家住梅林一村居民为例，出门通过社区绿道进入梅林公园，从梅林公园沿二线骑行，就可直达白芒，再通过宝安绿道，一路北上，便进入东莞。
根据《深圳市绿道网规划建设总体实施方案》，深圳绿道网建设将遵循与城市规划、建设、管理水平提升相结合，与低碳城市、生态城市、宜居城市建设相结合，与生态保护、污染治理、交通建设相结合，与绿色建筑、节能环保、资源利用相结合，与提升文化、体育运动、休闲娱乐相结合的原则。
深圳绿道网建设将涵盖区域绿道、城市绿道、社区绿道三种类型，营造结构合理、衔接有序、连通便捷、配套完善的绿道网络体系，用３年左右的时间，完成珠三角区域绿道深圳范围内总长约３００公里的建设任务。城市绿道和社区绿道方面，将与区域绿道建设同步推进，用５年左右的时间，建成总长约５００公里的城市绿道和总长约１２００公里社区绿道，实现与区域绿道的有机串联和衔接，基本建成城市绿道和社区绿道，形成绿道网络体系。
深圳还依据城市基本生态控制线，完善城市生态绿地系统，重点建设森林公园、郊野公园、城市公园以及居住区公园，拓展城市绿化空间，增加城市绿化面积，提高城市绿地率和人均公共绿地面积。
２００８年，我市规划部门公布《深圳市绿地系统规划》。根据规划，我市将新建公园１４０个，其中宝安和龙岗两区即达１０８个。“深圳将最终形成以城市外围郊野公园为补充，以城市公园为核心，以沿海、沿河、沿路的带状休闲康体廊道为联系纽带，以社区公园绿地为主要活动地点的点、线、面结合的美丽滨海城市。”
而深圳新近完成的前海地区总体规划也提出，在西部的海岸线上重点突出海滨城市的特色。通过国际咨询，获胜方案提出建立“前海水城”，通过景观设计的手法实现了生态的功能。专家表示，本次咨询活动中规划者和设计者在生态、低碳领域所做的努力和探索，为世界的城市发展作出了重要贡献。
３０年里，规划部门在生态、低碳、环保领域进行了不懈探索，我们有理由相信，未来的３０年，深圳必将是一个花园的环境，生态的城市。